Publicado en: PROYECTO ESTADO DE LA NACIÓN. Auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia
Este libro recoge los resultados de un proyecto de investigación sobre el estado de la calidad de la democracia en Costa Rica. Por calidad de la democracia se entiende el grado en que, dentro de un régimen democrático, una convivencia política se acerca a las aspiraciones democráticas de su ciudadanía. Para evaluar en qué medida las aspiraciones democráticas compartidas por la ciudadanía se cumplen en Costa Rica, el estudio utilizó como método de análisis la Auditoría ciudadana. Este tipo de Auditoría significa dos cosas: i) que es una evaluación hecha por y para los ciudadanos costarricenses; ii) que la Auditoría se realiza de manera participativa. El análisis realizado comprende una amplia variedad de temas vinculados a la calidad democrática, por ejemplo, la administración de justicia, los gobiernos locales, la vida interna de los partidos, el trato al ciudadano, la sociedad civil, etc.
Una vez finalizados los procesos de transición democrática en América Latina, el principal reto al que se enfrentan actualmente las sociedades latinoamericanas es el de lograr democracias de alta calidad, capaces de cumplir satisfactoriamente con los requisitos y cualidades propios de la democracia. De ahí el creciente interés que el tema de la calidad de la democracia despierta actualmente tanto en círculos académicos como en círculos sociales y políticos. El estudio Auditoría ciudadana sobre la calidad de la democracia que presentamos es una muestra muy ilustrativa de este interés. Se trata de un estudio sobre la democracia costarricense, realizado por el proyecto Estado de la Nación, que tenía como inquietud general «contribuir al desarrollo de las capacidades ciudadanas para participar, crítica e informadamente, en el gobierno de su sociedad» (Proyecto Estado de la Nación, 2001: 25) Para satisfacer esta inquietud el equipo del Proyecto de Estado de la Nación desarrolló un extenso análisis de la vida política costarricense, con atención a cuestiones muy diversas: administración de justicia, gobiernos locales, vida interna de los partidos, trato al ciudadano, sociedad civil, etc. Nuestra intención, empero, no es presentar los resultados de este estudio, sino presentar su planteamiento teórico y metodológico, por cuanto constituye un trabajo de gran originalidad y calidad académica, que se ha convertido ya en una referencia internacional en la investigación sobre calidad de la democracia. Sin que resulte exagerado, puede decirse que la publicación de este estudio marca «un antes y un después» en la investigación sobre calidad de la democracia.
1. El concepto de Auditoría Ciudadana de la democracia El estudio Auditoría ciudadana de la calidad de la democracia nació con el propósito de dar respuesta a una doble pregunta. Por un lado, dada la ausencia de herramientas teóricas y analíticas consolidadas sobre el tema de la calidad de la democracia, ¿cómo estudiar empíricamente cuán democrática es la vida política en una democracia?. Por otro lado, dada la presencia de graves problemas de desafección ciudadana respecto a la democracia, ¿cómo puede una evaluación de la vida política convertirse en un instrumento para incentivar la participación ciudadana. Para contestar a estas dos preguntas, el estudio incorporó dos conceptos, sobre los que descansa su planteamiento teórico y analítico, a saber, calidad de la democracia y Auditoría ciudadana. Por calidad de la democracia los autores del estudio entienden el grado en que, dentro de un régimen democrático, una convivencia política se acerca a las aspiraciones democráticas de su ciudadanía. Esta definición contiene elementos descriptivos, normativos y evaluativos.
• Los elementos descriptivos son los conceptos de régimen democrático, convivencia política y ciudadanía, de los que, por su importancia, conviene detenerse en los dos primeros. El concepto de régimen democrático coincide
• básicamente con la conocida noción de «poliarquía» de Dahl, aunque la Auditoría añade que un régimen democrático debe garantizar ciertas condiciones mínimas de «habilitación ciudadana», esto es, ciertas condiciones que permitan a los ciudadanos funcionar como tales (por ejemplo, que no se encuentren en condiciones de pobreza absoluta). La convivencia política se refiere a las prácticas políticas que establecen cotidianamente los ciudadanos entre sí y con otras personas que no son ciudadanos en la gestión de asuntos públicos. Esto significa que la calidad de la democracia no se limita al proceso electoral; es algo mucho más amplio.
• El elemento normativo de la definición de calidad de la democracia es el de «aspiraciones democráticas». Estas aspiraciones son acuerdos de los ciudadanos sobre ciertas prácticas democráticas que son deseables y posibles de alcanzar en su democracia.
• Por último, el componente evaluativo corresponde a la noción de «grado de acercamiento», es decir, se trata de evaluar en qué medida se aproximan las prácticas políticas de una sociedad a las aspiraciones democráticas de sus ciudadanos. De manera que las aspiraciones democráticas constituyen estándares para evaluar las prácticas políticas existentes. Por lo que se refiere a la noción de Auditoría ciudadana, el estudio sobre la democracia costarricense, como cualquier Auditoría, consiste en una serie de indagaciones, pruebas e informes que, al ser contrastados con ciertos estándares de evaluación, permite llegar a juicios fundados sobre el cumplimiento de ciertos objetivos o requisitos. Pero en este caso se trata de una Auditoría ciudadana, lo que quiere decir dos cosas: i) que es una evaluación hecha por y para los ciudadanos costarricenses; ii) que la Auditoría se realiza de manera participativa. La participación social estuvo presente en las distintas fases de realización de la Auditoría: diseño de los estándares de evaluación las aspiraciones democráticas , la recogida de información, la evaluación de los resultados obtenidos y la difusión del informe final. Así, por ejemplo, se crearon mecanismos de consulta y participación social para definir los estándares de evaluación (por ejemplo, un foro civil integrado por líderes académicos, sociales y políticos) y para evaluar los resultados obtenidos en el trabajo de campo (creación de paneles de evaluadores) El elemento medular de la Auditoría ciudadana de calidad de la democracia son las aspiraciones democráticas: por una parte, son el instrumento a través del cual se logra operacionalizar la noción de calidad y, por otra, constituyen el estándar de evaluación utilizado en la Auditoría ciudadana. Si tal como se ha comentado antes, las aspiraciones democráticas son definidas por la propia ciudadanía, el riesgo que se plantea es que la ciudadanía podría acordar como aspiración democrática algo que en realidad contradice la noción de democracia. Sin embargo, la Auditoría es claro a este respecto: únicamente se admiten como aspiraciones democráticas válidas las que son congruentes con los requisitos institucionales de la poliarquía, los ítems manejados por Freedom House y las condiciones de habilitación ciudadana que introduce el estudio. Todo aquello que contradiga estos criterios no es admisible como estándar de evaluación1.
2. Algunas cuestiones sobre la ejecución del proyecto Como plantean los autores, la experiencia de auditoría democrática de Costa Rica no pude ser utilizado como un mero manual, trasladable sin más a cualquier país; es necesario realizar adaptaciones a cada caso. De todos modos, hacen referencia a algunas condiciones sociales y metodológicas que deben cumplirse en todos los casos. Únicamente destacaremos las condiciones más relevantes. Comenzando por las condiciones sociales, la Auditoría democrática requiere ante todo tres condiciones: i) que el régimen político cumpla razonablemente los requisitos de una poliarquía; ii) que el tamaño del territorio en que se realiza la Auditoría no sea excesivamente amplia: en los países grandes, los datos agregados a nivel nacional son tan generales que no captan las particularidades subnacionales y, por tanto, tampoco resultan útiles para la toma de decisiones; iii) que exista un contexto de estabilidad política: países con alta polarización o con conflictos armados no reúnen las mínimas condiciones para realizar un ejercicio de deliberación y participación social sobre la calidad de la democracia. En lo que concierne a condiciones metodológicas, cabe destacar particularmente el sumo cuidado en la elaboración de los estándares de calidad democrática, tarea de la que depende en gran medida el éxito de la investigación. Su elaboración debe combinar perspectivas inductivas y deductivas. Es una elaboración inductiva porque los estándares se construyen a partir de los criterios que tienen los ciudadanos participantes acerca de cuáles son las propiedades de una convivencia democrática de alta calidad. Es deductiva porque estos criterios acordados por los ciudadanos deben ser congruentes con ciertos requisitos teóricos (de la poliarquía, ítems de Freedom House y condiciones de «habilitación ciudadana»). Los autores hacen hincapié en que los estándares de calidad democrática debe ser establecidos por consenso. Puede ser que no haya acuerdos en todos los aspectos, pero es importante que sólo se trabaje con aquellos en los que se logró consenso. Eventualmente, señalan los autores, si se considera un asunto como relevante y no se ha logrado el acuerdo pueden acordarse otros criterios de decisión (votación calificada, arbitraje, etc.) De lo anterior se deduce que, si bien la Auditoría democrática nació para evaluar la calidad de la democracia de un país específico, reúne suficientes garantías teóricas y metodológicas como para pensar en su exportación. Ahora bien, como señala O’Donnell «la Auditoría es un producto exportable, pero no llave en mano. Muy aproximadamente, se podría pensar en una estrategia metodológica de tres tercios de datos. Uno sería un núcleo duro comparativo, compartido por todos los casos. Otro recogería especificidades de cada caso. Un tercer tramo, en el «medio» de los anteriores, consistiría en datos que los respectivos equipos nacionales, orientados por el equipo coordinador general, deberían intentar hacer comparables, pero sin llegar al punto de desconocer o descuidar especificidades que el respectivo equipo nacional considera importantes» (PEN, 2001: 35).
3. Potencial académico y cívico En puridad, el estudio que presentamos no es estrictamente un proyecto académico, tal como reconocen los propios autores. Ciertamente, no parte de hipótesis que se pretendan comprobar ni de teorías ya formuladas, ni tampoco el trabajo de campo está orientado a comprobar la relación entre dos o más conceptos, sino a estimular el debate ciudadano sobre la calidad de la democracia. No por ello hay que dejar de resaltar las contribuciones académicas o, en los términos más humildes de los autores, el «potencial académico» del trabajo realizado para los estudios de política comparada. En particular, conviene destacar tres importantes aportaciones teóricas de este estudio; a saber:
• El haber contribuido en buena medida a situar el tema de la calidad de la democracia en la agenda politológica latinoamericana.
• La revisión de las herramientas teóricas y analíticas tradicionales de estudio de la democracia. En especial, cabe destacar la utilización de una noción de calidad de la democracia que va más allá del concepto de régimen político (y más concretamente, del concepto de poliarquía) que incluye lo que los autores llaman condiciones de «habilitación ciudadana». Asimismo, el propio análisis empírico introdujo criterios de calidad democrática percibidos como relevantes por la ciudadanía- que no son considerados habitualmente en la investigación sobre la democracias.
• Una consecuencia práctica que se deriva de la ampliación del sentido de calidad democracia es la búsqueda de nuevas formas de medición. El estudio de la Auditoría aporta al respecto abundante información de indicadores y criterios de medición. Junto a las virtudes académicas de la Auditoría democrática de Costa Rica hay que destacar otras de índole cívico. Concretamente, hay que reconocer como mínimo dos aportaciones cívicas.
En primer lugar, la participación ciudadana en la evaluación de la democracia supone la puesta en práctica de dos importantes derechos cívicos: la deliberación sobre asuntos públicos y el ejercicio de accountability, esto es, la exigencia de rendición de cuentas de las autoridades e instituciones políticas ante la ciudadanía. Ambos aspectos significan, sin duda, una mayor implicación ciudadana en la democracia.
En segundo lugar, la Auditoría ciudadana ha ayudado a incluir temas nuevos en la agenda pública costarricense.
En conclusión, estamos frente a un excelente trabajo de investigación, del que ante todo hay que valorar el esfuerzo de «imaginación científico social» realizado en el sentido de Mills a la hora de interpretar y examinar la calidad democrática en Costa Rica. La habilidad para desarrollar nuevas vías teóricas y metodológicas de analizar la calidad democrática y, al mismo tiempo, despertar un amplio interés e implicación social, hace de este trabajo una experiencia investigadora y social novedosa, de indudable proyección internacional Notas: 1 Los estándares de calidad democrática fueron agrupados en el estudio en dos categorías: i) los incluidos en el «Umbral de las Garantías Mínimas de la Democracia», es decir, los que cumplen las condiciones mínimas para que un régimen sea considerado como una democracia; ii) los incluidos en el «Umbral Superior de Alta Calidad Democrática», que corresponde al horizonte de buenas prácticas democráticas.
