Sergi Barbens
Revista internacional de gobernabilidad para el desarrollo humano
Según datos del BID, el flujo privado hacia los sectores de infraestructuras que llegó masivamente en los noventa a la región latinoamericana no ha llegado sin embargo a satisfacer las necesidades de inversión que tradicionalmente cubría el Estado. ¿Qué es lo que está sucediendo para que hoy se vea a las infraestructuras como un cuello de botella en el crecimiento económico y como un obstáculo para el desarrollo institucional en América Latina?
En la pasada década, el recetario del Consenso de Washington llevó a los estados latinoamericanos a desprenderse de las empresas nacionales de infraestructuras. Por su parte, el contexto de concentración empresarial para afrontar la competencia en un mercado integrado europeo, la posibilidad de mejora del posicionamiento estratégico en los mercados globales y la rentabilidad rápida en la bolsa española animó a las empresas de infraestructuras españolas a cruzar el charco atraídas por las oportunidades de privatización del otro lado.
Aunque la variedad de los sectores y experiencias es amplia, en general, el tiempo ha demostrado que existió un error de gobernanza corporativa en la valoración de los riesgos institucionales al afrontar tales emprendimientos. Tanto en la capacidad de las instituciones políticas por mantener un ambiente de estabilidad política, como en las instituciones creadoras de mercado que aseguran los derechos de propiedad y la seguridad jurídica, como en las reguladoras que se crearon en muchos casos de nueva planta, lo cierto es que las instituciones vigentes no han sido precisamente una garantía para las inversiones extranjeras. Parecía que la flota española de infraestructuras desembarcaba en América como si estuviera en casa, cuando en realidad las normas de juego y los actores eran desconocidos.
Con los procesos de privatización y la creación de las superintendencias cambiaron las normas formales pero, de la noche a la mañana, no pudieron cambiar las estructuras mentales ni los comportamientos generales en la relación con la empresa. Por la naturaleza de los servicios que prestan, con un impacto social directo sobre la población, y por la tradición populista de los gobiernos, no se han superado aún ni las tentaciones de control político ni las miradas civiles desconfiadas hacia el «capital privado extranjero». En un contexto de incertidumbres políticas y cambios recurrentes en los gobiernos (tanto nacionales como locales), esta inestabilidad equivale a cambios en el marco regulatorio, incertidumbre en el futuro de las inversiones, incumplimiento de compromisos por parte del Estado y de las empresas y desconfianza mutua.
Tampoco existen los medios objetivos y los análisis para proveer este tipo de información al inversor en América Latina: el spread de país, el riesgo soberano, el riesgo país, se está mostrando como un indicador muy limitado en cuanto a su poder de explicación de lo que realmente está sucediendo en el contexto que interesa a la empresa productiva, por no decir lo nada que explica sobre las condiciones locales, los socios, el tejido empresarial, el nivel de burocracia ineficiente, el clientelismo, la corrupción o el imperio de la ley.
Este riesgo clásico parece más bien vinculado a las capacidades financieras de pago de la deuda y a una valoración subjetiva de los cambios políticos no deseados por los sectores conservadores más que a las garantías reales de negocios (véase la evolución negativa de dicho indicador a lo largo del 2002 en Brasil a medida que avanzaban las expectativas de victoria de Lula y compárese con la realidad a marzo de 2004). En cualquier caso, tampoco existen mecanismos públicos oficiales de cobertura de riesgo institucional, por lo que se hace todavía más relevante poder contar con capacidades analíticas sobre las instituciones que afectan a la actividad empresarial.
Las decisiones de inversión en infraestructuras en América Latina se han demostrado demasiado arriesgadas teniendo en cuenta que la liquidez del retorno de la inversión en estos sectores es normalmente a muy largo plazo. Tanto es así que algunas empresas se han retirado o que el accionista es reticente a realizar nuevas inversiones en la región, especialmente cuando éstas se acometen con la aportación exclusiva de la empresa inversora, y castigan a la empresa cuando salta un nuevo proyecto de este tipo.
Y sin embargo, la continuidad en las inversiones es imprescindible para garantizar el crecimiento en el futuro. El retraso que supone dejar de invertir en infraestructuras por la falta de la desconfianza mutua está poniendo en peligro el suministro, en algunos casos, o la explotación de la riqueza natural para la exportación, en otros, y está afectando hoy a la actividad empresarial local.
Y está también la cuestión social:
de hecho, en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, cerca de la mitad de la población puede quedarse fuera del mercado de servicios de infraestructuras o, como está sucediendo, llevarlos a niveles inferiores de suficiencia económica si pagan la factura de luz, agua, gas, teléfono, transporte, etc., o a la informalidad si se admite que la morosidad declarada y los agujeros en los procesos de facturación y cobro son más altos que los acostumbrados en los países avanzados.
Las necesidades obligan, por tanto, a un nuevo espíritu de colaboración público privada que no cuenta en general con una tradición en la región. Las empresas no pueden esperar a que externamente se arregle todo el marco institucional porque forman parte de él mismo. Las experiencias más positivas se han dado en proyectos en que, en cualquiera de sus modalidades, se ha producido dicha colaboración, incluso la implicación de socios financieros locales e institucionales, a través de fondos de pensiones, la participación de entidades bancarias, las municipalidades o incluso, la aportación de capital por parte del BID en las grandes obras de infraestructuras.
Existen también experiencias exitosas de instrumentos de cobertura compartida público privada de los riesgos (ingresos mínimos garantizados, mecanismos de distribución del ingreso,cobertura cambiaria, etc.).
En este marco de colaboración, las superintendencias son también actores estratégicos y, como tales, con su lógica de incentivos e intereses. No es suficiente con que las superintendencias reguladoras alcancen el nivel de expertise técnico que en algunos casos todavía no se da (las superintendencias se encuentran todavía en un proceso de aprendizaje que lleva su tiempo y rodaje).
Si se plantea el problema del déficit de infraestructuras en América Latina como una cuestión de gobernanza, en que es necesario pasar del modelo en que nadie gana (ni sociedad, ni sector público, ni empresa de infraestructuras) a uno nuevo en que se favorezca el comportamiento coordinado de los distintos actores en un marco de confianza, no de confrontación, está claro que se requerirán nuevas capacidades políticas, más allá de las técnicas que caracterizaron las negociaciones en el pasado.
